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为全国生态文明建设贡献更多青海智慧

来源: 青海日报    发布时间: 2019-12-09 09:24    编辑: 陈悦         

  编者按

  国家公园是最具国家代表性的自然生态系统,是我国自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最丰富、最具完整性和原真性的部分。8月19日,第一届国家公园论坛在青海西宁召开。习近平总书记发来贺信强调:“这是中国推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的一项重要举措。”与国家林草局共建以国家公园为主体的自然保护地体系示范省,青海如何进一步做好国家公园体制建设?本期智库建言,我们约请了国家林草局国家公园管理局办公室、北京大学环境科学与工程学院等单位的3位专家提出了意见和建议,以供参考。

  对青海国家公园建设的几点建议

  建设好国家公园体制,是建设以国家公园为主体的自然保护地体系示范省和推进新时代生态文明建设的重要方面。作为拥有“双试点”的青海,在国家公园体制试点建设上更要为全国提供可借鉴、可复制、能推广的经验。

  一、严格保护,统筹兼顾

  国家公园建设要以《青海省主体功能区规划》为基础,以具备条件的国家级或省级自然保护区为依托,整合国家森林公园、国家地质公园、国家级风景名胜区等自然保护地,在实现禁止开发区保护自然生态系统、历史文化资源和珍稀动植物基因资源等功能定位的基础上,兼顾游憩休闲、科学研究、环境教育和社区发展等功能,以小面积的发展实现对大面积的保护。

  国家公园建设应坚持生态保护第一原则,保护自然生态系统的原真性、完整性,始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护。一是规范立法。国家层面,制定覆盖全国的国家公园保护与管理的法律体系;地方层面,在遵循国家法律法规的前提下,结合青海生态保护实际情况,以颁布实施的《三江源国家公园条例(试行)》为蓝本推动国家公园立法体系建设。二是合理分区。国家公园是纳入全国生态保护红线实行最严格保护的禁止开发区域,同时又可开展自然环境教育,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。这是严格保护与合理利用的辩证统一,保护的目的是为了利用,合理的利用可以促进保护。实现这一目标的主要手段是进行合理的功能分区,可在三江源国家公园试点区域划分为核心保护区和一般控制区基础上不断完善分区思路。三是发掘特色。利用具有地域自然与文化特征的优势,适度开展多样化、精品化、特色化的游憩活动。如,三江源国家公园长江源园区的冰川雪山、黄河源园区的湖泊河流、澜沧江源园区的森林峡谷,对开展自然教育、游憩活动都是难得的景观,应在加强访客管理的前提下适度向公众展示和开放。四是宣传引导。通过多种宣传方式,普及国家公园环境保护知识,同时设置一些关于环境体验的项目,让访客在游憩的过程中学习环境保护知识,在潜移默化中不断强化尊重自然、保护自然、顺应自然的理念。

  二、政府主导,多方发力

  为避免国家公园建设可能出现“九龙治水”“各自为政”的混乱局面,在顶层设计上要坚持党的十九大报告提出的“三个统一行使”,即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责,以改革生态环境监管体制,理顺国家公园管理体制。与自然保护区突出保护某种生态系统并由各地提报建立的方式不同,国家公园倡导山水林田湖草是一个生命共同体的理念,由国家根据现实发展需要统筹建设、科学布局国家公园,把最应该保护的地方保护起来,为子孙后代留下珍贵的自然遗产。在国家公园建设国家主导的同时,还要坚持分级管理原则。三江源国家公园自然资源所有权由中央政府直接行使,试点期间由中央政府委托青海省政府代行;祁连山国家公园内全民所有的自然资源资产所有权由中央政府直接行使,试点期间由国家林业和草原局代行。其他可能成为国家公园的区域也将按照分级管理的原则开展工作。按照《建立国家公园体制总体方案》的计划,待条件成熟时,国家公园内全民所有自然资源资产所有权将逐步过渡到由中央政府直接行使。

  另外,与国家公园相关的各个利益相关者都对国家公园有直接影响。每个群体的文化背景都影响着国家公园的建设与管理,如政府的政策、公园的管理体系、访客的游憩、企业的营利等。每一群体都有其优缺点,如政府有其独特的行政管理地位,利于公园获取行政资源;企业在资金、人才及设备技术等方面具有优势,但作为盈利性组织有其天然的趋利性;学术界具有科学研究的优势,但需要将其成果转化为政策思路和实际操作。因此,要在建立统一事权、分级管理体制的背景下,按照共建共治共享的社会治理理念,不断提升各个利益相关者共同参与、维护、管理的默契度,使他们积极投身于国家公园保护管理的过程中,将国家公园、国家资源与全体人民结合起来,提升全社会的环境保护意识和资源可持续利用水平。

  三、管经分离,注重民生

  为确保国家公园的全民公益性,国家公园管理部门要坚持管理与经营相分离的原则,鼓励和引导社会资本运用特许经营等方式参与国家公园建设。国家公园管理部门对公园内的经营活动进行监督,并制定合理的收益分配方案,而国家公园建设主要由具备资质的特许经营企业投资和经营,发挥好市场机制在政府宏观调控和生态系统约束下的决定性作用,调动市场主体参与国家公园建设的积极性。从青海省情实际出发,国家公园特许经营的主要领域包括中藏药开发利用、有机畜牧业及其加工产业、文化产业、支撑生态体验和环境教育服务等营利性项目。当前,要在坚持党的十九大报告提出的“要保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”原则下,鼓励国家公园内农牧民群众将草场、牲畜等生产资料,以入股、租赁、抵押、合作等方式流转到牧业专业合作社,并积极探索将草场承包经营权转变为特许经营权的思路与途径。

  要改变长期以来形成的将社区与保护区对立的思维惯性,鼓励和引导社区群众主动投身生态环境保护,将社区作为国家公园的重要组成部分,把农牧民群众与国家公园管理部门打造成为利益共同体,使两者之间既相互监督又相互促进。国家公园管理部门、特许经营企业、社会组织、农牧民群众要在履行保护责任的同时,分享国家公园建设带来的利益。国家公园是一项由政府主导、社区参与的公共事业,在整个建设过程中必须由代表社区居民利益的组织,以社区的名义参与国家公园的规划、管理、决策、保护和发展。国家公园试点期间考虑到移民搬迁难度较大,且少面积的居民点、农田、牧场也能起到丰富国家公园文化和景观的作用,可尝试通过加强宣传教育,引导社区群众以社区共管、协议保护等方式参与自然保护以提高资源管理的有效性。

  总之,在长江、黄河、澜沧江源头区域,继续开展三江源国家公园体制试点,并根据试点情况逐步扩大覆盖范围,增强源头区域的连通性和整体性,力争实现2020年建成国家公园的目标;在祁连山地区,在国家林业和草原局、国家公园管理局的指导下,与甘肃省联合做好祁连山国家公园体制试点工作,建立国家主导、区域联动的生态保护管理新体制;在深入总结青海湖保护利用历程和管理体制演变的基础上,开展青海湖国家公园体制试点;在柴达木盆地开展昆仑山国家公园体制试点。在此基础上,再推动其他国家公园试点建设。(作者:青海省委党校副校长、教授马洪波)

  协调好国家公园内原住居民的生存发展和自然保护的关系

  我国建立国家公园,需要充分认识自身的国情和特点:首先是众多直接以自然资源为生计来源的原住居民对于经济发展的需求;其次,家户、村集体与国家各层面交错复杂的土地、资源权属关系。这些特点给我国国家公园的建立和管理带来了挑战,当然,同时也是机遇。如果能够处理好原住居民生存发展和自然保护的关系,无疑会对世界自然保护贡献新的理念和实践经验。

  尊重并保障原住居民的生存和发展需求,是人类文明和进步的体现。如何权衡当地社区生存发展与生态保护的关系,是国家公园等保护地一直以来面临的两难困境。第一个提出国家公园概念并加以践行的美国,在处理与原住居民的关系方面,却留下了不光彩的历史。时隔100多年后,我国建立国家公园面临的最大挑战之一,依然来自于如何处理与原住居民的关系。在市场化和全球化的背景下,来自于所在地的众多人口及其对于经济发展的强烈需求,更是为自然保护带来了极大的压力。青海藏区原住民占当地人口的80%以上,多数依然以直接依赖自然资源的畜牧业、农业等为生计来源。在建立国家公园等自然保护地的过程中,如何处理好原住居民的生存发展和自然保护的关系,是要认真研究和处理的重大课题。中国政府长期以来对此问题给予了高度重视,2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,其中强调要创新自然资源使用制度。指出要“按照标准科学评估自然资源资产价值和资源利用的生态风险,明确自然保护地内自然资源利用方式,规范利用行为,全面实行自然资源有偿使用制度。依法界定各类自然资源资产产权主体的权利和义务,保护原住居民权益,实现各产权主体共建保护地、共享资源收益。制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法,建立健全特许经营制度,鼓励原住居民参与特许经营活动,探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。对划入各类自然保护地内的集体所有土地及其附属资源,按照依法、自愿、有偿的原则,探索通过租赁、置换、赎买、合作等方式维护产权人权益,实现多元化保护。”可谓特别关注了原住居民的发展权利和从保护中受益的权利。在三江源国家公园内,对于区内原住居民实施“一户一岗”的政策,创新性地设置生态管护公益岗位,按月发放报酬,岗位职责包括对园区内的湿地、河源水源地、林地、草地、野生动物栖息地等进行日常巡护,开展法律法规和政策宣传,发现、报告并制止生态破坏行为,监督禁牧和草畜平衡政策的执行情况等。此举克服了“将原住居民养起来的”并不有利于原住居民长期、和谐发展的简单办法所带来的弊端。

  在众多人口压力下如何权衡当地社区生存发展与生态保护的关系,是挑战,也是机遇。如果说“国家公园”概念的提出和实施,是美国人为世界做出的一个贡献;中国则或许因为第一个解决原住居民生存发展和生态保护的矛盾,而成为人与自然和谐共生的示范。

  尊重已有产权制度,国家行使和承担管护的权利和责任,是中国国家公园的特点。从产权概念上,严格的“国家公园”指其土地为国家所有,是国家持有完整的土地产权。比如黄石国家公园创立的主要推动者,北太平洋铁路公司,彼时首要目标就是通过游说联邦政府,取消将这一地区拟按照宅地法公开拍卖给私人的原计划,建议由联邦政府持有,避免私有化而导致的商业开发,从而可以保留荒野的原生状态。当然北太平洋铁路公司并不是因为意识超前以保护自然为目的而进行上述游说,其背后的动机在于保持荒野地原貌可以通过旅游吸引游客,铁路公司因此将有足够的客源,以达到铁路商业盈利的目的。而建立“国家公园”显然是最具说服力的、可以在法律上保证该区域永远不被私有化拍卖的理由。国家公园如愿建立后,北太平洋铁路公司随后修建了公园支线,在蒙大拿州的利文斯顿建立了一个火车站,将支线连通到公园的北方入口。

  经过数千年发展历史的中国社会,加之多民族的资源使用主体,土地权属方面形成了习俗制度与正式制度交织而成的复杂的产权制度。特别是上世纪八十年代实施耕地、草场、林地等资源的使用权承包到户后,形成了户、村集体与国家各层面交错复杂的土地、资源权属关系。如三江源国家公园园区内的土地权属,除原有的可可西里国家级自然保护区外,在所有权方面以集体所有为主,使用权则大多已经永久性地承包给家户。因此,我国的国家公园并不是产权意义上的“国家”的公园,而是管理层面的中央政府直管,包括人事、资金。本文认为,在建立国家公园时,面对复杂的土地资源权属关系,采取尊重已有产权制度的原则,是处理原住居民生存发展和自然保护关系的明智之举。

  在权衡当地社区发展和自然保护关系方面,当前亟待解决的问题之一,是针对不同的生物区域、生态系统类型的保护地,制定不同的生态系统健康评估基线,这是管理人类活动、协调发展与保护的科学依据。以国家公园为主体的保护地体系,其目标是将生态系统保持、或恢复到健康的状态。然而,什么是健康的生态系统?长期以来我国在这方面的工作基础极为薄弱。不同生物区域、不同生态系统类型缺乏相应的评价基准和评价方法。尤其是需要结合人类活动在该区域的历史,根据生态系统多稳态的特点进行健康基线的确定。社会系统和生态系统相互耦合、相互反馈,是一个统一体,不可分割。完全没有人类干扰,不一定是健康的生态系统。据研究,青藏高原的绵羊和山羊是从中东引进的,牦牛则是本地野生物种驯化而来的。通过古生物花粉研究显示,青藏高原的人类放牧史,距今已有约8800年的历史。这意味着,在青藏高原的牧区,人类系统和生态系统在长期的相互作用下,已经通过家畜,耦合为一个整体,几乎不存在没有人类干扰的所谓的原生生态系统。

  如何评价一个生态系统是否健康?在生态系统管理理论的发展进程中,对于健康生态系统的评价标准,经历了从最初的认为没有受人类活动干扰的、单稳态的植被顶级群落,才是健康的系统;发展到考虑人类活动干扰后所形成的不同稳定状态的顶级群落;以及近年来,将景观尺度上的生态系统服务功能的最大化,视为健康生态系统的评价标准。上述理论发展过程,揭示了对于健康生态系统的评价标准,已经从将人类活动排除在外的仅关注“生态”系统的视角,转变到视“社会”系统和“生态”系统两者为一个统一体的思维范式。具体到青海省的情况,随着经济发展和生态移民项目的实施,三江源地区农牧民整体搬迁率较高,平均达到50%-60%,高的地方甚至达到80%。这样的搬迁,其生态效果如何?需要进行长期、科学的监测和评估,并将评估结果反馈到管理过程中,对相关政策和措施做出及时调整。(作者:北京大学环境科学与工程学院教授李文军)

  制定面向未来的国家公园规划

  国家公园体制实质上是关于自然保护地的管理体制,本质上是为了构建生态安全屏障,为当代和后代得以享受大自然带来的生态福祉。建立国家公园体制是事关中华民族永续发展的百年大计,是中国推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的一项重要举措。建立以国家公园为主体的自然保护地体系,是贯彻习近平生态文明思想的重大举措,是党的十九大提出的重大改革任务,这就是要建立以国家公园为主体,自然保护区为基础、各类自然公园为补充的完善的自然保护地体系。中国如此宏大的气魄和伟大的情怀使命,在生态文明建设的背景下展开,必将产生深远的历史意义,为创造世界生态文明的美好未来、推动构建人类命运共同体做出贡献。

  要将国家公园这样的世纪工程建设好,打牢基础至关重要,法律、科学、政策、机构都是重要的基石,而规划则决定了国家公园的时空格局,具有先导性作用。规划科学则长期受益,规划失误则浪费极大,可以说,国家公园规划是管长远的百年大计。因此,需要制定面向未来的国家公园规划。

  一般的总体规划和发展规划有五年期、十年期,最长不超过二十年期。而国家公园是传承千年的事业,显然应该在空间格局上制定更加长远的远景规划,将具有国家代表性的重要生态资源在空间上用法律的方式固定下来,实现“国家所有、全民共享、世代传承”的目标。因此,国家公园规划建设期限可以与国民经济和社会发展规划相适应,但空间规划一定要面向子孙后代,要考量到2049年甚至更加长远。笔者认为,国家公园规划至少要体现五个“着眼于”:

  一是着眼于永久保护珍贵自然遗产的规划。习近平总书记在致第一届国家公园论坛的贺信中指出:“中国实行国家公园体制,目的是保持自然生态系统的原真性和完整性,保护生物多样性,保护生态安全屏障,给子孙后代留下珍贵的自然资产。”精辟地阐述了国家公园建设的主要目的,为中国国家公园体制建设指明了方向。统筹推进三江源、祁连山国家公园体制试点工作,确保“中华水塔”碧水东流;建立新疆阿尔金山保护区、西藏羌塘保护区、珠穆朗玛峰保护区,维持其生态服务功能;建设祁连山国家公园,维系河西走廊绿洲,为丝绸之路文化保护、“一带一路”建设提供生态屏障;建设大熊猫、东北虎豹国家公园,为保护旗舰物种栖息地和其所代表的自然生态系统及生物多样性;推进长江大保护,秦岭生态环境保护……这一系列举措,无疑就是习近平生态文明思想的具体体现,也必须成为国家公园规划的根本遵循。

  二是着眼应对于全球气候变化的规划。全球气候变化已经是不争的事实,对环境带来了严峻挑战。国家公园是生态敏感区,对气候变化的响应更剧烈。与此同时,保持自然原真的国家公园,也能够为减缓气候变化做出贡献。适应变化,缓解变化带来的冲击,模拟变化模型,研究预测变化趋势,在国家公园为生物多样性遗留空间,这是国家公园规划中必须考量的因素。气温升高,雪线上升,冰川和冻土融化,植被线上升,动物的活动范围也会发生变化,一些生物有可能会因此消失。湖面上升,海平面上升,内陆湖面范围扩大,也给国家公园规划提出新的课题。近20年来,美国旧金山金门大桥附近监测点的海水上升了22厘米,使得美国国家公园体系中的金门国家休闲区范围需要调整,旧金山湾区依据原有城市规划建设的城市面临挑战。由于气候变化,西藏自治区色林错因为湖岸平缓,湖水上升使得湖面积快速扩大,超过纳木错成为西藏第一大湖。多年遥感图显示,2000年,青海湖的大小为4250平方公里,近年来湖面积呈现持续扩大趋势。2018年7月4日,青海湖面积为4548.96平方公里,达到18年以来最大值,较2017年最大值扩大51.55平方公里,较2000年扩大了近300平方公里。这样的变化,在国家公园规划时就要充分考虑。如大熊猫国家公园规划,既要考虑现在的栖息地,也要预留潜在的栖息地,将现有分布范围以外海拔更高的区域也划入国家公园范围,以适应全球气候变化带来的威胁。羌塘、三江源、昆仑山、青海湖等地的规划范围要留有余地,大型基础设施的建设预留空间,也要有长远考虑。

  三是着眼于人类文明发展趋势的规划。今天,世界处于百年未有之大变局,人类文明发展到今天,基于历史数据建立的预测模型已经无法提供决策依据。今天的世界格局,是一百年前想象力丰富的预测大师也难以估计到的。经济发展、人口增长、资源消耗、城市化进程、人的消费需求变化、环境承载力变化,等等,都需要预测,以为国家公园规划提供依据。针对城市人口对自然生态的渴求甚于乡村,都市区周边留下生态屏障和休闲空间非常必要,在都市周边建立国家公园也具有重要性。另外,一些生态脆弱、自然条件恶劣的区域,可以引导当地居民自愿搬迁,随着城市化进程和经济社会发展,这些区域人口自然就会减量,以时间换得生态空间。一些民生设施的投入,就可以因地制宜,如一些偏僻山区和高海拔地区的国家公园,如果一刀切地去搞“基础设施”,为了不足百人的村落花费巨资去修路,破坏了生态的同时还背上了以后维护的负担,还不如把资金转移到国家公园外加强小镇建设,引导农牧民迁移发展。

  四是着眼于服务人民的规划。秉承以人民为中心的发展思想,本着“保护自然、服务人民、永续发展”的宗旨目标,国家公园在服务大众利益方面承担着最重要的使命。良好的生态是最普惠的民生福祉,除此之外,国家公园还应该为公众体验自然提供参与机会,为当地社区绿色发展提供经济机会。强调生态保护第一,但并不是“生态保护唯一”,国家公园是具有多功能的生态产品,国家公园资源的合理利用是建立国家公园体制的题中应有之义。随着科技进步,生物技术、高效农业、集约型草地畜牧业的发展,能够用较少的土地获得更多的生活资料,自然村走聚居、聚集发展之路,一些乡村从生态脆弱区退出,能够释放出更大的生态用地,使得扩大国家公园及自然保护地成为可能。在大范围的国家公园内,通过合理的规划和功能分区,用差别化的管控措施,利用部分土地和景观资源,开展国家公园生态旅游和自然体验,与国家公园的管理目标并不矛盾。在一般控制区,排除不可逆的建设活动,建设必要的、适当的民生设施和访客服务设施,满足传统生产生活需要和生态旅游的需要,也应该在规划中体现。试想,如果九寨沟、张家界、黄山这些自然和人文荟萃的精华之地,都不能成为国家公园,或者成为国家公园以后被“关死了”,那我们就要反思一下,是不是我们的规划出了什么问题。

  五是着眼于全球视野的规划。我们只有一个地球,推动构建人类命运共同体,作为负责任大国的国家公园规划,必须立足全球视野。一方面要建设世界一流的国家公园,引领生态文明潮流,为全球生态保护提供中国方案,贡献中国智慧;另一方面,要积极倡导跨界保护,与周边国家构建国家公园群。规划建立地球第三极国家公园群,对亚洲乃至全球生态保护都具有重要意义。扩大自然保护地,保护生物多样性,增加碳汇,共同应对全球气候变化,这些都将成为中国国家公园的使命。2020年,联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会(COP15)将在中国昆明举办。这次大会的重要任务之一就是要确定2030年全球生物多样性保护的目标,同时确定未来十年生物多样性保护的全球战略。届时,中国国家公园建设必将为这个目标做出贡献。

  除此之外,国家公园规划还应该重视文化资源保护,还要关注对自然灾害和局部极端气候变化的适应。要规划“要做什么”,更要规划“不做什么”。比如,对于原生自然生态系统,也许“什么也不做”,才是避免盲目建设,这是保护自然的最好方式。

  风物长宜放眼量,展望2049,当我们在庆祝新中国成立一百周年时,国家公园必然成为美丽中国的绚丽风景线。(作者:国家林草局国家公园管理局办公室副主任、教授级高工唐芳林)